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学习资料(2014年第4期)

信息来源:文史编辑部、综合一科   发布日期:2014年10月31日

 

 

 

马鞍山市政协文史和学习委员会         2014年第4期)

 

 

     

 

(一)全面推进依法治国,加快建设法治中国(2

(二)四中全会《决定》令人难忘的十句话(28

(三)图解四中全会精神(29

(四)在推进国家治理体系和治理能力现代化中谱写人民政协事业新篇章(30

(五)充分发挥政协发展协商民主的重要作用(39

(六)协商民主及相关概念的辨析(48

 


全面推进依法治国,加快建设法治中国

——十八届四中全会精神解读

李林中国社会科学院法学研究所所长、研究员

 

核心提示:中国共产党召开十八届四中全会,专题研究中国特色社会主义法治建设问题,并就全面推进依法治国做出专门决定,是史无前例、彪炳千秋的第一次。报告人结合自身对十八届四中全会精神的学习,从“五个意味,一个标志”,阐述了加强法治建设的重大意义。另外,报告人从推进国家治理现代化、推动政治改革、规范社会秩序等五个角度分析了为什么党和国家,如此重视法治建设和依法治国。整部报告内容丰富,条理清楚,语言生动,对于我们学习、领会十八届四中全会精神有很大的启发意义。

 

1023,党的十八届四中全会胜利闭幕,那么会议和《决定》究竟有哪些重大意义?这个问题其实可以从很多角度来解读,那我想在理解十八届四中全会精神和《决定》的时候是不是可以先跳出文本、会议本身,站在中国国情和政治的角度去理解?是不是有这样几个角度可以思考?

一、跳出会议本身来思考十八届四中全会

第一个就是新一届中央领导集体之所以高度重视依法治国和法治建设,我个人认为是整个理念有了重大的调整。过去我们看到很多中央领导在文件、讲话和一些问题研讨的时候,讲到共产党领导执政实际上是讲“两杆子”,第一,靠枪杆子,第二,靠笔杆子。新民主主义革命时期共产党靠笔杆子把群众发动起来,组织好力量后靠枪杆子把国民党反动派打倒,所以一般讲,靠“两杆子”取得了新民主主义的胜利。

但是十八大以来,习近平总书记这一届中央领导集体特别强调的是四轮驱动——枪杆子、笔杆子、刀把子、钱袋子。今天执政的共产党靠什么治国理政?站在一个更宏观的、历史的、政治的高度来看,跳开那些文字的东西,跳开文本上的东西,其实就是枪杆子、笔杆子、刀把子和钱袋子,刀把子就是广义或者狭义的法治。在今年的中央政法工作会议上,习近平总书记重要讲话当中有一部分专门对刀把子的问题做了专门的讲解,讲得很深刻。

所以从这种角度理解,把刀把子理解为法治,是整个的四轮驱动的重要组成部分。四轮组装起来,在一个更平稳、更有序、更符合人类迈进的轨道上,使执政党的车子又好又快地行进,我想很重要的一部分就是法治。法治背后是一整套法律制度和机制,我们是不是可以从这种角度来思考四中全会《决定》和会议的重要意义?

第二,中国共产党已经执政60多年了,历代领导集体执政的最根本的权威性、合法性、合理性的基础是什么?或者通俗地说,老百姓凭什么要支持拥戴执政的共产党?我想,对于第一代领导集体,人民群众支持拥戴的基础在于它使中国人民站起来了。第一代领导集体解决了几千年中华民族改朝换代的根本政治问题,就是推翻了三座大山,人民当家作主,人民真正在政治上求得了解放,在宪法上成为了国家的主人,国家的一切权益属于人民,这是第一代领导集体根本的执政基础所在。

第二代领导集体以邓小平为代表,他治国理政最根本的权威性、合法性、正当性、合理性的基础在什么?是中国的改革开放使人民富起来了。那么从第三代领导集体开始,为什么1997年党的十五大要提出依法治国的基本方略?到今天我们要全面推进依法治国?其实背后有一个深层次的法学政治学命题,就是靠什么来治国理政?要解决的根本问题就是如何使中国社会公平正义起来。

毛泽东使中国人民站起来了,邓小平使中国人民富起来了,富起来之后资源怎么分配?怎么平衡?方方面面的问题都跟财富的增加、跟市场经济的发展有直接的相关性,最后概括起来就是公平正义。解决公平正义的问题,要从基础上解决腐败问题,腐败问题是一个基础问题。解决了腐败不等于实现了公平正义,但是,只要腐败存在着公平正义就没有真正的根基可言。

如果把刚才我说的这三个阶段的任务,转化成马克思主义经典作家的思想,实际上可以表示为什么呢?第一代领导集体解决了核心的问题,即政治解放问题;第二代领导集体解决了经济解放的问题;现在执政的中国共产党要解决的核心问题是真正的社会解放。所以我们按照经典作家的理论来讲,是政治解放、经济解放和社会解放。三者都实现之后才能达成人的全面解放。我想这是第二个维度。

第三个维度,我们60多年治国理政的主体就是我们的干部队伍,中国的干部队伍正在经历着第三拨的全面调整。第一拨干部打江山坐江山,基本上从1949年到改革开放将近30年,我们干部队伍的主体是军队转业干部,既存在历史原因,也是那个时代夺取政权、巩固政权的时代任务决定的。邓小平时代我们干部队伍的主体构成是什么?是由知识分子当中,主要是理工科专业背景的人组成的,因为我们要解放发展生产力,要更多地创造财富,所以我们干部队伍当中的主体是理工科专业背景。我想,从新世纪以来,干部队伍的结构正在逐步调整到一个以哲学社会科学专业背景为主体的,特别是政治学、行政学、法学等等这些学科专业背景为主体的这样一个队伍构成。大家可以看看国外的一些法治国家,它的总统、国会议员、政务类公务员和业务类公务员整体的构成状况,我想可以大致得出一个结论,这是人类政治文明发展的一个基本格局,也是社会管理,社会治理创新的一个基本趋势。

我想从这三个大的维度做一些思考,然后再回过头来看一些具体的点。我们为什么要讲四中全会和这个《决定》的重大意义?我专门查了一下,也请教了我们社科院专门研究共运史的老师,160多年的共运史,包括那些前社会主义国家和后社会主义国家,没有一个社会主义国家或者执政的共产党专门就法治问题召开全会,做出决定,我们是第一次。共产党建党90多年、共和国成立以来60多年、党史的90多年、共运史的160年都是第一次。那么这个第一次对我们执政党来说,是一个极大的挑战,也是一个重大的创新。

为什么这么讲?我们知道按马克思主义,特别是列宁主义的基本原理,按共产党宣言的理论来说,无产阶级革命的第一步是要争得民主,民主在列宁那个地方讲是一种国家形态,一种国家性,说白了就是国家政权,所以总体上来讲在夺取政权之前,共产党是属于革命的。革命党在当时存在的国家机器当中的法律来讲,是一种非法组织。至于像中国共产党跟国民党的政权比较,除了少数国共合作的时候,多数来讲国民党政权的宪法、法律、司法,都把共产党视为非法组织,视为需要剿灭的对象。所以从共产党方面来讲,共产党作为革命党和旧政权的法律和法治是对立的。革命的目标就是要砸烂旧的国家机器,取消旧的法治,所以从革命党转变为执政党,真正的治国理政靠什么?这就摆在我们中国共产党人的面前。

19962月,我的一位老师到中南海做法治讲座,讲座的题目就是依法治国。在讲座过程当中江泽民总书记脱离稿子有一段话,是我的老师回来讲的,因为他是我们的老所长,他说江泽民在那脱稿讲了一段话:“我们这代人没有毛泽东他们那一代人的权威,没有邓小平他们这一代人的智慧,我们靠什么来管理国家?靠什么来治国理政?不靠法治不行,不靠依法治国不行。”我想这说明我们的最高领导人,我们的执政党真的是很清醒地看到了这样的必然性、把握了这样的必然性,那么今天就是这个必然性里程碑式的新发展。

二、十八届四中全会全面推进依法治国的重大意义

所以我想如果我们要从文字上来理解,四中全会和这个《决定》,特别是《决定》的意义,是不是可以概括为五个意味着和一个标志着?第一意味着从我们执政党的角度来讲,把对依法治国基本方略的自觉运用提到了党治国理政、推进国家治理现代化的新的历史高度。从这个角度讲,是不是可以理解为它意味着我们新一届中央领导集体更加重视法治?所以第二意味着以习近平为总书记的新一届中央领导集体,更加重视领导法治建设、发展法治事业,更加重视运用法治思维和法治方式治国理政,更加重视维护宪法和法律权威,推进国家治理法治化。

我说这个意思是什么呢?实际上回应刚才说的江泽民总书记当年讲的那个话,新一届中央领导集体,或者从十五大以来中国共产党执政的最重要的社会基础是什么?民意基础是什么?除了法律行使之外还有实质的内容,这才能产生真正有效的、治国理政的、深厚的社会基础。所以我们回过头来可以看出江泽民时代通过三个代表重要思想包含的一系列方针政策、改革措施等来构建治国理政的实质性的合法基础,再加上依法治国方略的推进,它是两方面配合的。

那么胡锦涛总书记这10年靠科学发展观,代表这10年所有的路线方针政策、所有的改革措施、所有的惠民措施,加上依法治国。今天我们一方面搞改革,一方面全面深化改革让人民享受改革的最大成果,用公平正义的方式分享成果,另一方面就是用法治思维,法治方式来构建一个新的公平正义的这样的一种社会秩序、社会状态,人民当家作主的这样一个社会生活。第三个意味着我们今天理解依法治国,沿着习近平总书记跟民主党派座谈会上讲的,不要就依法治国讲依法治国,不要就法治讲法治,要把整个国家的发展、我们执政党领导人民的奋斗目标、人民的幸福生活、社会的和谐稳定等等这样一些问题紧密结合起来。法治是什么?法治对于公民来讲就是根本利益的保障,我把它概括为人民幸福的保护神;对于社会来讲就是社会和谐、社会秩序的根本依循,对于国家来讲就是国家富强的硬实力、软实力和巧实力集于一身,不仅仅是软实力,国家、军队、监狱都是法治背后国家意志的体现,从这个角度来讲它是硬实力,相对于器物的角度来讲它是软实力,但综合起来讲我认为它是一种巧实力,真正用好了包括我们和日本在钓鱼岛问题上的斗争,包括我们看国际上很多的关系,最后表现出来除了军队之外第二位的就是法治,就是法律斗争。我想和这样一些问题结合起来我们才能够更好地把握和理解全面推进执法治国对于我们当代中国、执政的中国共产党和每个公民的重要意义。所以第四意味着我们党和国家对中国特色社会主义民主法治建设和政治体制改革有着更加深刻的认识、更加科学的把握和更加主动的驾驭。

所以把这样一些问题概括起来我想从我们法学法治的角度讲,是不是可以说四中全会的召开和这个《决定》的出台,意味着中国的法治建设全面推进依法治国进入到一个新时代,也有人说是一个新的起点,也有人说是一个新的阶段,也有人概括为一个新的里程碑,大概类似的表述有10个左右,我想呢,用什么表述并不是最重要的,重要的是它的内容如何,和下一步的贯彻实施落实情况如何,这才是最重要的。

三、为什么要更加重视法治、全面推进依法治国

那我想讲完意义,回过头来再给大家梳理一下我们党和国家为什么要更加重视法治?为什么要全面推进依法治国?除了给大家介绍的总体的很难用文字说明的以外,是不是还可以进一步分层次地解读?

首先,我们可以看看中央的表述,就是从今年上半年以来中央有几次涉及到全面推进依法治国的信息的披露,按照我们法学和法治的逻辑给它整合起来,大致可以做这样一个概括,比如我们媒体要用的话就用这样的东西对外表述:第一是时代背景,他用几个前所未有表示出我们初级阶段社会矛盾、社会发展、党的建设等等这样一些面临的前所未有的挑战,所有的这种时代、这种社会转型带来的问题我们需要用新的方法、新的理念、新的思路、新的措施来治国理政。那么为什么要依法治国?也在中央有关讲话当中都有的,他讲依法治国事关什么,事关什么,这个真的不是空穴来风,我后面再给大家讲。

那么它的必要性——法治的必要性和依法治国的必要性,中央文件里面两个角度都讲了,为什么全面推进依法治国?它是三个全面决定的:全面建设小康社会、全面深化改革、全面发展中国特色社会主义。那么为什么实行法治又从另外的角度讲了,这些都有正式的材料,大家可以在网上查,只不过我给它概括起来分析,大家看起来更方便一些,我就不展开说了。

那么刚才是从第一个大的方面、从四点、从中央的正式解读来讲。下面从我个人研究学习的角度来讲,可以把它进一步分解出这么几个维度:

第一,从推进国家治理现代化的角度来讲。那么讲这个问题后面我们讲到了四中全会《决定》全面推进依法治国,一个总目标就是要建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,两个建设。那么这个里面四中全会《决定》的总目标和三中全会《决定》的总目标是什么关系?三中全会《决定》的总目标是两句话:一个是坚持和完善中国特色社会主义制度;第二是推进国家治理体系和治理能力现代化,它是一个总目标。那么我们讲四中全会的总目标已经提出来了是两个建设:一个是建设中国特色社会主义法治体系;第二是建设社会主义法治国家。那么这两个是什么关系?所以首先就是两个总目标叠合在一块,我们要从推进国家治理现代化的角度来理解推进依法治国。我把全面推进国家治理体系和治理能力现代化我们现在通常习惯上把它简称为推进国家治理现代化,当然这个简称不一定准确,但是习惯上用这种方式更好表述一些,所以大家不要以为我偷工减料了,我只是为了理解和表述的方便。

所以我想这两个总目标现在有一些论述,但是我个人认为,现在我们看到的解读也好,论述也好,还不解渴,会不会等真正的起草组织的执笔人来解读会更深刻更到位?我认为解读这两个总目标的关系,一定要把三中全会的决定和四中全会的决定放在一块,放在一个战略布局的总体结构上来解释,不要单独理解四中全会,也不要单独理解三中全会,两个内容的决定是一个组合拳,是不可分割的有机整体,要有这种理念。

那么在这样一个思路之下,我们可以看到三中全会《决定》按当时总书记公布的讲话当中有一个说法,还有三中全会决定当中也有相关文字表述——全面深化改革重点是经济体制改革,大家回去可以查查可能我说的不够准确,但是它的重点是经济体制改革,它是从经济体制改革慢慢往上拓展出来的六大领域的改革。那么经济体制改革在全面深化改革当中讲的六个紧紧围绕,其中叫做“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革”,大家记不记得有这么一句话?还有一句话叫做“紧紧围绕提高党科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”,这两个紧紧围绕在三中全会《决定》当中展开不多,四中全会侧重的是刚才我讲的法治的这三个有机统一这样的紧紧围绕。

假如我们把三中全会《决定》的使经济改革为中心为主线、为主导的这样的改革设计,理解为是解放生产力、是调整生产关系、是变革经济基础为主导的这样的改革方案,那么我们就可以清楚地看到四中全会《决定》实际上是一个调整改革、完善上层建筑的一种改革方案,是一个法律上层建筑党的政治领导的改革方案,是一个国家制度的重新调整方案,当然他们之间不是截然的分开,有很多相互交融、密切联系的地方,但如果我们从主要方面来看两者的关系、来理解两个总目标,那我认为这两者之间是一个匹配关系,这是可以从两个决定的角度来把握他们之间的关系的。

在四中全会《决定》里面讲到了全面推进依法治国它的总目标,最后一句话是推进国家治理体系和治理能力的现代化。从这个意义上讲,全面推进依法治国是实现国家治理现代化的路径依赖、基本方略、基本方式、重大举措,可以这样来理解相互之间的关系,两个都是总目标,但是你怎么样实现前一个总目标,后一个总目标又对于前一个总目标有路径、方式方略的作用?但是大家注意后一个总目标里面还有一句话叫做建设社会主义法治国家,所以如果从建设社会主义法治国家的角度来讲,推动国家治理体系、治理能力现代化,又建设社会主义法治国家的我觉得总体上讲是一个路径依赖,方式方略,是不是可以这样来理解,我不知道我的理解对不对,这是我的体会。

推进国家治理现代化,关键是什么?那么讲到这个问题的时候我想稍微给各位梳理一下,就是我们理论界在讲国家治理体系、治理能力现代化的时候,我个人认为有一个研究探索的过程,大家注意回忆一下,三中全会《决定》去年11月份出来的时候,很多媒体、很多学者讲,三中全会《决定》当中最大的亮点之一是我们从管理到治理,因为我们提出了总目标,总目标当中就是重大治国理政的方略,改革措施的重大改变,就是过去讲管理,自下而上,单向度的不平等的这样一种方式来治国理政。三中全会提出了推进国家治理体系与治理能力现代化,所以其中关键词是治理,从管理到治理是我们的一个巨大的飞跃,大家如果感兴趣可以去查一下三中全会《决定》出来的第一个月左右的报道。

春节以后习近平总书记在中央党校讲到国家治理体系、治理能力现代化的时候就讲什么是国家治理体系现代化,什么是国家治理能力现代化,这两个现代化之间是什么关系,国家治理体系、治理能力现代化,与前面一句话即坚持和完善中国特色社会主义制度是什么关系做了一个很好的解读,我想大家关注的话会记忆犹新。

由此理论界又开始把所有的研究讨论落到推进国家治理体系、治理能力现代化这两个内容和相互关系上来了,大约从习近平总书记讲话完了以后一直持续到78月份。大家再关注一下78月份以后理论界在研究国家治理体系现代化的时候落脚点到现代化了,过去我们讲是四个现代化,在宪法当中有规定,那么从五个现代化就是国家治理现代化是习近平总书记最大的贡献,五个现代化的理论等等。

这又回到我的课件当中,国家治理体系现代化或者国家治理现代化,在当下中国,最重要的是法治化,也就是习近平总书记说的要使我们的国家制度、我们的政党制度更加成熟、更加定型、更加完备。国家制度当中最主要的就是法律和相关的法律制度,那么这次四中全会《决定》当中多次提到了要完善党内法规体系,党内法规体系如果放在政治法治建设、放在中国特色社会主义法治体制这样的范畴当中来理解,也可以理解为法治化是包括完善党内法规体系这样的一个内容在里面的。所以我们可以说国家治理体系的现代化主要是国家和政党制度的法治化,国家治理能力的现代化就是这些法律制度和各项其他制度的贯彻落实——执行力、贯彻力和落实力。

我们再看一下三中全会的决定和四中全会的决定,三中全会《决定》当中贯穿了一个法治的战略调整的内容,三中全会《决定》的时候我在别的地方讲过,就是改革开放30多年,我们的法治建设战略中心是有过调整的,改革开放的前30年我们法治建设的战略中心是以立法为中心的,它的核心任务是解决无法可依的问题或者要实现有法可依的目标,这是邓小平讲的法治建设16字方针,第一就是有法可依,第二有法必依,第三执法必严,第四违法必究,所以第一句话是改革开放前30年我们法治建设的重点中心。

2010年我们法律体系形成,2011年的3月,吴邦国委员长向全世界宣告中国特色社会主义法律体系如期形成,这个到今天它的量的概念是多少?大致是这样的,全国人大和全国人大常委会制定的现行有效的法律(不包括宪法)是242部,到今天为止加上宪法是243部。国务院制定的现行有效的行政法规是780件左右,因为我没有最新统计数据,所以我只能说780件左右,有立法权的地方性法规大约是9000件左右,或者有的讲是8000多件,9000件左右,再加上民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例大概在760件左右,这就是我们中国特色社会主义法律体系的量的交代,应当说这个数量是非常多了。那么我们多的依据是什么?我们比较一下法国、德国、日本,他们都是大陆法系国家,跟我们有可比性,这三个大陆法系的国家已经是世界上被认为是建成法治国家和法治社会的国家,那么它的国会制定的法律总量是多少?大致是在200件到220件之间,最多的没有超过220件,最少的也过了200件,所以我们的全国人大和全国人大常委会制定的现行有效的法律242件,如果用这种参照系来讲,我们的法律已经不少了。

十八大以来再一个战略性的调整,就是从以立法为中心转向法律实施。大家看三中全会决定里面,都是讲宪法的权威,讲到行政执法改革,司法改革这些问题都是法律实施问题,立法问题一带而过,四中全会《决定》的六大任务总体上来讲,它的目标解决的重点还是一个宪法法律实施的问题,怎么样把纸面的法律变成现实生活中的法律?让我们每个公民的“保护神”发挥作用?把我们宪法上、法律上、法规上的权益和利益真正兑现?它实际上是这样的一个问题。

那么依法治国究竟要干什么?这是个老话题也是一个新问题,我们可以有很多角度讲,但我要告诉大家,依法治国最根本的是依法治权,依法治官。为什么?因为我们要把公权利关到制度和法律的笼子里,我们要给公权力的主体带上宪法和法律的紧箍咒,让它用人民赋予的权利为人民服务,不要滥用权利,既不能乱作为,也不能不作为,这就是法治的要义。

我们试过不少治国手段,所有的手段用完之后发现,没有一个综合的更好的手段。我们讲法治是什么,法治是政治文明发展当中所有的不好的方式当中最好的方式,它不是好的方式中更好的。法治有诸多的不便,领导要受束缚,公民出去也要受约束。随便燃放烟花爆竹,随便遛狗,甚至随便抽烟可能都会受到法律的制裁。但是总得来讲,所有的这些给大家带来不便社会管理机制当中,法治是最好的,所有坏的当中,法治相对来说是好的。是这样的关系。

所以我们国家法治的启动跟西方比起来是不一样的,西方先有文艺复兴、启蒙运动,有洛克,有孟德斯鸠,有霍布斯等等一整套的政治法律思想家先后论证了一整套理念,资产阶级革命成功以后,把这些理念和英国、法国、德国等等实践结合形成了它的法治社会,法治国家是逐步形成的。所以它是先有一整套理念,然后实践,接着完善发展到今天。而我们是从革命党开始的,我们过去经过运动的探索,经过各种各样的探索最后选择了、找到了法治的道路。所以我们的这个法治道路的选择,用一个中性词不是贬义词的说法,它是一个功利主义的选择,是两害相全取其轻的选择。如果执政的中国共产党不走法治之路,不搞依法治国就解决不了治国理政中面临的诸多重大问题、难点问题、焦点问题。

我们选择法治,走法治之路虽然带来诸多的不便,但是它是一个小的代价换取一个根本的重大目标、重大战略利益的实现,它是这样的过程。为什么讲依法治国,这个“治”不是惩治,不是处罚,治是治理、管理的意思,是规范的意思,是治权,治官。要给权利戴上紧箍咒,如果不戴紧箍咒,这个权利就有可能滥用,就有可能出现很多老虎,甚至大老虎。像邓小平说的,制度不好就可能使好人犯错误,制度好了就可以防治坏人办坏事,我觉得这是很有政治意识的判断。所以我们今天讲中央为什么搞依法治国,其实依法治国,把紧箍咒戴在孙悟空头上,孙悟空肯定很难受。当年观音菩萨是拿着紧箍咒,对孙悟空说,你看多好看,很酷啊,结果戴上去就拿不下来了。今天,我们可能不是用这种方式说,而是告诉大家,这首先有实践的需要,再有理论的需要,再有制度的保障,把这个厉害关系说清楚,再把理论论证到位了。我想从个人的角度来讲,依法治权,依法治官,紧箍咒其实也是安全帽。

我今年23月份在求是有一篇文章,就讲到这样的观点,习近平总书记讲的对于公务员、对于领导干部来讲,法律它是一个底线,一个红线。法律的底线不能逾越,红线不能触动,这样你就是安全的,在安全的基础上你才有发展,才有进步。这个道理跟我们每个人息息相关,对于公民来讲法律为什么是幸福的守护神,公民的大多数的利益实际上最后变为一种法律的权利,我们每个人的利益最后在法治上的表现形式是权利,所以假如把每个人的权利都真正实现了,你的幸福就有真正的制度和法律的保护了。

依法治国从国家治理角度来讲,一方面要保障公民的权利,对于公民的这种管理主要是靠道德、靠教化、靠教育。对于公权力来讲就是靠法律的约束,硬的约束,强制性的约束。

第二,从执政党的角度来看。我已经讲了三代中央领导集体,那么我把三代领导集体的故事稍微再讲一点,第一代领导集体让中国人民站起来了,第二代领导集体带领中国人民富起来了,那么今天我们要使中国社会公平正义起来。

毛泽东亲自起草了五四宪法,应当说我们今天的国体,我们的政治架构,政治原则中央地方关系等很多重要的内容,绝大多数都是五四宪法奠定的。2014年,五四宪法60年了,做个比较,可以看到我们的政治架构,政治原则,政治领域的东西基本没有大变。宪法的修改多在经济领域,所以毛泽东时代的这个宪法为我们国家强盛,进入现代化奠定了很好的宪制的基础。有人研究,毛泽东在起草当中的讲话文稿汇编起来起码有五六百页,确实不错,他确实下了功夫的。其中包括借鉴西方国家制宪的经验,借鉴前苏联,罗马尼亚的经验等。

我们讲修身、齐家、治国、平天下,其实治家和治国的道理是差不多的。

以一个三口之家的权威和重大决策为例,比如说第一种情况,父亲是国家机关的处长,母亲是公司的一般职工,子女未成年,这种家庭情况,父亲说了算的情况比较多;第二种情况,父亲是国家机关的一般干部,母亲是公司的老总,子女未成年,这种情况母亲说了算的更多;第三种情况,父母是工农,子女博士毕业,和父母在一块儿还没有成家,这种家庭结构,遇到重大决定子女说了算的情况更多。但是我们假定的是第四种情况,父亲是国家机关的处长,母亲是公司的老总,子女是博士毕业,大家都想说了算,都能说了算,谁也不服谁,最后怎么办。理性的民主的方式就是,大家坐下来协商讨论,或者按照少数服从多数的规则,或者按照授权的规则,或者按照其他约定的规则,然后来说了算。把这套原理复杂化,到国家层面,协商讨论的过程就是民主,各种规则就是法治。

最后根据你的资历,根据一系列干部考察的制度,根据一系列大家约定的规则,再有民主投票最后决定起来是他,我当所长可能比我们副所长还不如,但各种机缘我当了所长,副所长就得听所长的,问责也是问我,不是问他。我们执政党的权利结构怎么样有序的发展,健康的推进,必要时候的这种法治化的作用十分有效。

第三,从中国政治发展,政治体制改革的角度看。我想给大家这样几个信息和知识点,首先,先了解一下邓小平的民主法治思想。我们今天的民主政治建设,所有的民主法治问题,它的理论的源泉,理论的支点来自于邓小平民主法治的思想,邓小平民族法治的思想基本上是由四个基本的命题构成的。第一个基本命题叫做没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化,这就把民主和社会主义紧密联系在一起了。党的十六大报告讲“党内民主是党的生命”,十七大报告里面讲“人民民主是社会主义的生命”,这些判断从哪里来,这些命题从哪里来,都从邓小平这句话当中延伸出来的,没有民主就没有社会主义。这是第一个命题,我想大家应该有一个大致的认识。

第二个命题是建设社会主义现代化强国,必须发展社会主义民主,我们为什么要发展人民民主,因为它是和社会主义现代化的必然逻辑,内在需求紧密连在一起的,所以第二个命题就出来了,建设社会主义现代化国家必须发展社会主义民主。

第三个命题是怎么发展社会主义民主,发展社会主义民主就要使民主制度化,法律化,就要健全社会主义法治,又把民主和法治紧密连在一起了,这是第三个命题。

第四个命题怎么健全社会主义法治,健全社会主义法治就要做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。邓小平民主法治思想就是这四个内在逻辑非常紧密的,前后顺序非常清晰的命题构成。这作为第一个知识点给大家介绍。

其次,要从中国政治发展、政治体制改革的角度看全面推进依法治国。是不是我在这里危言耸听呢?绝对不是这样的,包括习近平总书记也讲了我们要从政治高度来理解全面贯彻落实四中全会《决定》的重要性。中国的政治体制改革怎么搞,不是能不能搞的问题,邓小平讲了不搞政治体制,就是死路一条。搞经济体制改革的时候,我们提出不搞政治体制改革就是死路一条,但关键是怎么搞,怎么样积极稳妥地搞,怎么满足这个积极稳妥循序渐进有组织有领导的政改,97年十五大报告起草的时候就有这个考虑,把依法治国的推进和实施当作在宪法框架下、法治轨道上、循序渐进推进政治体制改革的这样一个路径依赖和主要方式。

改革是什么?改革就是变化,政治体制改革是更深刻的变化,然后我们法治建设当中的改革是依法治国的重要组成部分,大家看一看中央的明确表述,司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分,你们可以查查不是我空穴来风的。实际上我们立法体制的改革,执法体制改革,党的领导体制改革和完善,社会管理体制的改革都可以理解为是一种政治发展和政治改革。

从这个意义上我们讲,全面推进依法治国是有组织、有领导、有步骤的在宪法框架下,在法治轨道上的一种政治发展和政治改革。那么我想这是第二个知识点。

第三个知识点,尤其是结合现在香港的占中,中国的法治建设,依法治国必然涉及到民主和法治这两者在发展当中相互关系的问题。按我个人的理解,我们国家十八大以来采取的总体策略是民主要稳,法治要快。就是说先修堤坝再放水,先制定规则再游戏,尤其我们看看台湾的那些学生占领立法院,看看颜色革命,阿拉伯之春,泰国等等我们周边的你会发现如果民主开展不好,就容易失控。

实践证明,台湾的民主发展,发展到最后对台湾的经济社会发展不见得是好事。2001年,我到香港开会讨论基层民主的时候,一个台湾人坐在我旁边,说李教授你回去跟大陆的执政党说说,大陆的执政党要吸取台湾民主的教训。中国共产党8600万人,全中国的绝大多数精英都在中国共产党,但是全国的人民群众最痛恨的那些影响坏的腐败分子也在共产党内,如果共产党能够把腐败分子给切掉,这个党非常有希望。

习近平总书记在纪念全国人大成立60周年大会上讲话的时候两次提到,坚持中国共产党的领导,是中国特色社会主义最本质的特征,大家记住加了一个“最”字,过去改革开放多少年来包括当年讲四项基本原则,都讲本质特征,本质特色,这次加了一个“最”字。四中全会《决定》讲坚持共产党的领导是全面推进依法治国最根本的保证,第二个“最”出来了。

一个多月前我们到上海去,北京去了两位专家,中纪委领导、上海市的市长还有其他领导同志和我们一起座谈,讲依法治国、依规治党的问题。我听会议上有位领导同志讲,我们中国共产党能做成事,能做成大事,我们治国理政,关键要抓住三个环节:第一是坚持中国共产党领导,大家把刚才我说的两个“最”联系起来想;第二要有一套好的制度和法律;第三就是要选好人、用好人。把这三个要素抓好了,用好了,中国的很多问题,很多困难,很多挑战都可以解决应对。我觉得这是从报纸上,没有办法看到的。但是我觉得这种感觉,这种认识比报纸上不少文字上的东西更有意义。

“民主要稳,法治要快”这个话我觉得是符合国情的,符合当下我们的国情,而且这个话不是我发明的,十七大之前我们参加中央调研组,为十七大做准备的时候,我们这个组去了两个地方,一个是湖北,一个是浙江,到浙江调研的时候其中有一个程序就是听书记和省长讲讲对民主法治建设的看法,建议。大家知道当时习近平在那个地方,这种观点不是我发明的,我没这个本事,人家从浙江的实践出发提出的真知灼见,我们把这个最后的观点总结起来就是民主要稳,法治要快。这是符合国情的,我们大家都需要民意,但我们更需要法治,跟我们面临的危机,面临的挑战有直接的关系。一方面政治发展,政治改革,另一方面我们要在宪法的框架下,法治的框架下,积极稳妥的用法治思维,法治框架来推进。

第四,从市场经济是法治经济的角度来看。下面谈一谈市场经济,我们今天讲市场经济就是法治经济,他有什么样的意义?我们为什么要搞依法治国?他的内在推动力是市场经济。92年小平南巡讲话以后,我们开始建立社会主义市场经济体制,后来,经济领域突飞猛进,但是我们的法律滞后于这种经济进程,很多当时调整经济关系的法律、法规、规范都是为计划经济服务,或者为有计划的商品经济服务的,因此在当时的情况下,我们在法治建设方面如果片面地强调有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,那么,那些为计划经济或者有计划的商品经济服务的法律执行地越严,执行地越好,它对社会主义市场经济体制破坏就更大。

所以需要理论创新,实践创新。我举一个例子,过去我们刑法当中有一个很重要的罪名,就是投机倒把罪,投机倒把罪是典型的计划经济时代的产物,市场经济从某种意义上就鼓励大家去合法地“投机倒把”。所有要提出理论创新,到了今天,市场经济对法治的呼唤我认为更加需要。第一我们可以看看三中全会的《决定》,三中全会当中的《决定》当中,300多项改革当中,涉及到最后需要法律完善的有多少部法律?按我们目前的研究表明,涉及168部的法律,这个比例相当大了,如果涉及10部法律就有变法性质了,我们已经超过50%了,而这些改革当中大量的是经济体制改革带,包括我们行政审批制度改革,行政审批制度改革,行政审批事项的撤销,下放,这些还是为了解放市场经济的生产力。

所以广义上讲,因为市场经济带来的这样一种改革,它背后推动了我们的法治这样的发展。那么这一轮法治、经济建设它面临最大的问题是什么,就是政治要有所为,有所不为。把市场的还给市场,把社会的还给社会,把公民的还给公民,不能什么都管,管得太多,该管的没管好,而是要有所为,有所不为。所以这轮改革更重要的是政府往回撤,然后法律法治跟进,把这些领域用法治的方式,法律的方式规范起来,调整好,运行好,核心就是这样。具体的我就不说了。

第五从社会治理和社会秩序的角度讲。这个也值得大家看一下,改革开放30多年,改革开放以前有两个思考的维度,或者三个思考的维度,改革开放以前我们的社会是什么社会?熟人社会,特别是在广大农村是熟人社会,城市总体上也算熟人社会。熟人社会不需要太多的法律,你用道德,用习惯,用这种长期留下来的东西就可以把它治理地井井有条,很多矛盾纠纷就这么解决了。除了杀人放火等严重犯罪,国家法律介入,其他大量的事情,在农村、在基层社会其实靠那些规则、规范和习俗就解决掉了。老祖宗几千年没有普法,也没讲依法治国,照样治理地井井有条,照样长幼有序,各种秩序都建立地很好。当然它是封建的。我们抛开定性的问题,仅从治理的效果来看,它确实是达到效果了。那么改革开放以后,熟人社会随着各种各样的流动,人口流动等,最后变成生人社会,将近3亿的农村人口到城市,城市人口互相流动,最后连邻居是谁都不知道了。所以在生人社会,更多的那种调整,关系调整,利益调整,是靠法律。邻里之间不要随便把音响开得很大,那些东西都有法律规范好了,你也用不着操心,所以大家都按这个规则。相对来说,生人社会依靠法律更多,熟人社会依靠道德,依靠习俗,依靠人的因素,老人家的效果更好。

国家治理怎么治,就要大家遵守游戏规则,过去靠熟人依附关系,今天靠契约关系,再加上道德,再加上各个单位合法的规范。最后人类发明最好的办法就是法治,在今天这个社会道德很重要,这次四中全会《决定》里面有一个原则叫做依法治国与以德治国相结合。

很多人问我怎么看法律和道德的问题,我个人是这样认为的,法律要求人们的行为是最低限度的行为标准,要求你不能杀人,不能放火,不能抢劫,不能强奸等等是最低限度的。要求你要做的事情也是最低限度的,要求你赡养父母,抚养子女,纳税、服兵役等等。道德要求人们的行为是高度行为标准,见义勇为、舍己为人、公而忘私等,我们看到大量的行为违反法律,连最低的限度都做不到,你让他做高尚的人,纯粹的人,不现实,你得一步一步来,这是第一。

我们法律当中大量的内容,实际上是道德的法律化,为什么杀人要偿命,借债要还钱,为什么要赡养父母,为什么要抚养子女,跟社会有关的绝大多数的规范,它的制定的原理是来自于这个社会的道德,是道德内容的法律化。在这个意义上讲,我们严格执法把法律执行好,遵循好,就是以德治国。道德还有一部分是不能法律化的,我们讲人与人的友谊关系,在家里面对父母尽孝的关系,你法律里面不能规定任何子女回家见了父母要磕三个头,每个星期洗一次脚,你没法规定,你只是提倡孝敬老人,但是你不能用法律把这种关系法律化。法律化以后如果做不到,反而带来新的问题。男女谈恋爱有恋爱的关系,我们过去经常看到说把谁送上道德的法庭,有人骗钱、骗色,但他又没有违法更没有犯罪,你拿他没办法。但是你不能把它法律化,不能说任何人谈恋爱,最多只能谈三次,第四次必须结婚,不结婚就怎么样。你肯定不能用法律规定,任何人谈恋爱该怎么样,只能找比你大三岁或者小两岁的,那些东西是道德调整的东西,如果把它法律化了,就变成法律的专制,法律的专制比人的专制更可怕,法律也是有缺陷的,法律也不是完美无缺的。所以习近平总书记讲,没有法律万万不能,但法律不能万能的。所以我想依法治国与以德治国相结合,它就有这样的一种含义在里面。(中国社会科学院法学研究所所长、研究员 )(来源2014-10-28 宣讲家网站)


四中全会《决定》令人难忘的十句话

人民网 20141028

 

十八届中央委员会第四次全体会议作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经发布。党中央专门召开全会,就依法治国作出决定,这在党的历史上是第一次。而这份16千字左右的《决定》,不仅列出了多项对依法治国具有重要意义的改革举措,还提出了很多富有见地、令人过目难忘的论断。

一、党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治

二、人民是依法治国的主体和力量源泉

三、坚持一手抓法治、一手抓德治,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰

四、法律是治国之重器,良法是善治之前提

五、法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施

六、公正是法治的生命线

七、对司法领域的腐败零容忍,坚决清除害群之马

八、政法委员会是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持

九、党章是最根本的党内法规,全党必须一体严格遵行

十、党规党纪严于国家法律

 

 

在推进国家治理体系和治理能力现代化中

谱写人民政协事业新篇章

李君如

中国政协网 2014-10-15    来源:人民政协报

 

“人民政协65年的光辉历程已经载入史册,中华民族的美好未来需要全体中华儿女同心共创。”“我们有充分的理由相信,人民政协创造了辉煌的历史,也必将创造更加辉煌的未来!”习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话,是我们促进社会主义协商民主新发展,推进国家治理体系和治理能力现代化,谱写人民政协事业新篇章的光辉指南。

在对人民政协的正确认知中增强对中国特色社会主义的制度自信

自信,对个人、对国家、对事业的成功,至关重要。对于今天的中国来讲,能不能坚定对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信,关系到中国特色社会主义事业的前途命运。在学习习近平总书记的重要讲话中,我们进一步认识到,对人民政协的历史地位和历史贡献的正确认知,涉及对中国特色社会主义制度的自信。

在习近平总书记的重要讲话中,对于怎么认识人民政协的历史地位和历史贡献,并由此增强我们的制度自信,有四个重大判断,我们必须认真学习领会:

第一个重大判断是,人民政协65年来“走过了辉煌的历程,建立了历史的功勋”。习近平总书记的重要讲话,饱含着对人民政协事业的深厚感情,掷地有声地肯定了人民政协65年辉煌历程,在“建立新中国、建设新中国、探索改革路、实现中国梦”伟大实践中,作出了四大历史性的贡献。值得注意的是,在他的讲话第一部分,就是按照这样的概括,分四个历史段落来阐述人民政协65年历史的。这样的历史,是人民政协的光荣,是中国共产党和中国人民的光荣,也是中国的光荣,因为中国在这65年历史中创造的人民政协是中国特色社会主义制度的一大亮点。有了这样的历史认知,才能建立起对中国特色社会主义的制度自信。

第二个重大判断是,人民政协的创建,“标志着100多年中国人民争取民族独立和人民解放运动取得了历史性的伟大胜利,标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。”这三个“标志”,是人民政协65年辉煌历史的光荣起点,不仅说明了人民政协为新中国的建立作出了重大贡献,而且说明了人民政协和中国特色政党制度的关系。中国特色政党制度,毫无疑问,是中国特色社会主义制度的一大特色。人民政协的成功,是中国特色政党制度的成功,是中国特色社会主义制度的成功。

第三个重大判断是,“人民政协植根于中国历史文化,产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争,发展于中国特色社会主义光辉实践,具有鲜明中国特色,是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量。”在习近平总书记的讲话中,深刻地论述了社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。这种“特有形式和独特优势”来自何处?就来自人民政协形成发展的文化之根和实践之源。值得注意的是,习近平总书记这一重大判断,不仅从人民政协的来源上阐述了人民政协具有鲜明的中国特色,而且以此为据,指出了人民政协是实现中华民族伟大复兴的“重要力量”。

第四个重大判断是,“人民政协是统一战线的组织,是多党合作和政治协商的机构,是人民民主的重要实现形式,体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点”。这个重大判断的意义在于习近平总书记不仅在总结人民政协的宝贵经验和重要原则中,明确地指出人民政协这样的组织、机构、形式“体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点”,而且还在他论述人民政协在新阶段的新任务时明确指出:“中国特色社会主义制度的生命力,就在于这一制度是在中国的社会土壤中生长起来的,人民政协就是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”我们要深刻领会习近平总书记这一极其重要的新观点、新论断,并由此更好地增强对于中国特色社会主义制度的自信。

以适应推进国家治理体系和治理能力现代化为总要求创新政协工作

自信,是为了更坚定地向前走。我们坚定对中国特色社会主义制度的自信,不仅是为了坚持中国特色社会主义制度,更重要的,是为了完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。人民政协要在适应推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中努力创新,自觉承担起这一历史责任。

这里,有三个问题要回答:

人民政协能不能承担起这样的历史重任?习近平在讲话强调指出,“人民政协65年的丰富实践积累了宝贵经验,为我们做好人民政协工作确立了重要原则。”这些“重要原则”,概括起来,就是“四个坚持”,即:做好人民政协工作,必须坚持中国共产党的领导,必须坚持人民政协的性质定位,必须坚持大团结大联合,必须坚持发扬社会主义民主。这些“重要原则”,来自于人民政协65年实践积累的“宝贵经验”。说明人民政协在完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的制度现代化进程中,可以大有作为。

人民政协是不是自然而然地就能够承担起这样的历史重任?也不。习近平总书记在讲话中明确指出:“人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,坚持改革创新精神,推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新,丰富民主形式,畅通民主渠道,有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是,推动实现广泛有效的人民民主。”贵在创新。我们必须以适应推进国家治理体系和治理能力现代化为总要求来创新政协理论、政协制度、政协工作。这是今天的时代对人民政协提出的新要求,我们必须重视,而不能懈怠。

人民政协在承担这一历史重任的过程中要做些什么?习近平总书记曾经说过:“推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”应该讲,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,不仅为人民政协和广大政协委员指明了履职的方向,而且为他们提供了可以大展宏图的广阔空间。习近平总书记在讲话中,对人民政协提出的五大任务即“五个坚持”,就是围绕推进国家治理体系和治理能力现代化展开的。这“五个坚持”是:坚持中国特色社会主义制度优势和特点;坚持紧扣改革发展献计出力;坚持发挥人民政协在发展协商民主中的重要作用;坚持广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量;坚持推进履职能力建设。只要我们按照这样的要求,创新人民政协工作,就一定能够在中国的制度现代化中发挥人民政协独一无二的作用。

在进一步发挥人民政协专门协商机构作用中为制度现代化作贡献

人民政协不断创新工作,适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,这是今天人民政协要研究的重大课题。习近平总书记在全面、深刻、系统地阐述社会主义协商民主问题的时候,实际上已经回答了这个问题。

首先,我们应该认识到,现代化的国家治理体系就是通过“民主”和“法治”两个轮子来治理国家。习近平总书记今年初在中央党校的重要讲话中指出,怎样治理社会主义社会这样全新的社会,在以往的世界社会主义中没有解决得很好。我们党在全国执政以后,不断探索这个问题,虽然也发生了严重曲折,但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果,改革开放以来的进展尤为显著。历史告诉我们,只有把党的领导、人民当家作主、依法治国结合起来,才能完善和发展中国特色社会主义制度,形成一个有效的现代化的国家治理体系,构建一个活而有序的社会主义社会。

其次,我们应该认识到,健全社会主义协商民主制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分和重要任务。我们今天提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,一个很重要的背景,是在改革开放过程中,我国社会分层和社会结构迅速走向多元化,用什么样的民主形式把这样一个多元的社会有序地组织起来,是对我们党的重大考验。世界和中国的民主政治实践告诉我们,民主不仅是国家政治生活所需要的,也是人民社会生活离不开的;民主不是只有选举一种形式,还有协商等形式。因此,习近平总书记指出:“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话,必须落实到国家政治生活和社会生活之中,保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”“古今中外的实践都表明,保证和支持人民当家作主,通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的,通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。”因此,“实行人民民主,保证人民当家作主,要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”他还在马克思主义发展史上第一次提出:“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”而这种“商量”型民主,就是协商民主。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式。可以这样说,把协商民主和选举民主结合起来,进而民主和法治结合起来,才能建构起现代化的国家治理体系。

最后,我们还应该认识到,人民政协作为专门协商机构,在推进协商民主广泛多层制度化发展过程中可以为国家治理体系和治理能力现代化作出独特的贡献。党的十八大把党在统一战线和人民政协中形成的协商民主拓展到党执政的各个环节,提出了推进协商民主广泛多层制度化发展的战略任务。习近平总书记在讲话中进一步提出要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道,深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商,建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式,不断提高协商民主的科学性和实效性。在学习习近平总书记重要讲话的时候,一方面,要创新人民政协的协商民主,要拓展协商内容、丰富协商形式,建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制,更加灵活、更为经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,探索网络议政、远程协商等新形式,提高协商实效。另一方面,要积极争取党委的重视、支持和领导,把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序。进一步发挥人民政协作为专门协商机构的作用,谱写人民政协的新篇章。

(作者系第十届全国政协委员、第十一届全国政协常委、中央党校原副校长、中国人民政协理论研究会副会长)


充分发挥政协发展协商民主的重要作用

张 峰

中国政协网 2014-10-22 来源:人民政协报

 

65年前,人民政协完成了协商建国的辉煌成就。65年后的今天,人民政协的新使命是什么?习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话给出了明确的答案,就是协商治国。展开来讲,就是充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用,推进国家治理体系和治理能力现代化。完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全面深化改革的总目标,也是人民政协服务改革发展的总要求。习近平总书记在讲话中深刻揭示了人民政协与国家治理现代化的内在紧密联系,明确指出“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”落实习近平总书记的这一新要求,人民政协就要着力发展协商民主这一中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式,自觉承担起协商治国的新使命。

全面认识社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断,发挥人民政协在发展协商民主中的重要作用

“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”,是党的十八届三中全会作出的重大判断。习近平总书记在讲话中深刻阐释了这一判断的基本内涵,解决了两个事关中国特色社会主义政治发展道路选择的重大认识问题:一是协商民主为什么产生于社会主义中国,二是社会主义协商民主的独特优势是什么?关于第一个问题,习近平总书记强调“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”,并深刻说明了协商民主深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。协商,通俗地说,就是商量。就此而言,古今中外皆有协商行为。但作为制度形式的协商民主就不同了,它既不是从外国学来的、搬来的,也不是我国封建社会留下来的,而是中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践中创造出来的。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式,这是符合我国实际的科学判断。关于第二个问题,习近平总书记从保证和支持人民当家作主的高度揭示了社会主义协商民主的独特优越性。中国共产党执政,不是代替人民当家作主,而是保证和支持人民当家作主。但保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话,必须有实实在在的民主形式来体现。习近平总书记指出:“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中提出“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”的任务。但何谓比资本主义国家的民主更高更切实的民主呢?概而言之,资本主义国家已有的作为人类政治文明成果的民主形式,我们要有,而且做得更切实,这就是保证人民依法实行民主选举;资本主义国家没有的民主形式,我们也要创造出来,做得更高,这就是独具特色的社会主义协商民主。正如习近平总书记所指出的,“保证和支持人民当家作主,通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的,通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。”只有实行协商民主,才能够保证人民在日常政治生活中有持续参与的权利,保证人民有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。概括起来说,“中国社会主义协商民主,既坚持了中国共产党的领导,又发挥了各方面的积极作用;既坚持了人民主体地位,又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则;既坚持了人民民主的原则,又贯彻了团结和谐的要求。”

承担起协商治国的新使命,人民政协就要发挥在发展协商民主中的重要作用。人民政协在社会主义协商民主发展中具有强大的传统政治优势。这种优势主要体现在四个方面:一是人民政协以界别组成为特色,有比较完善的组织系统,有巨大覆盖面的层级架构,可以为构建中国协商民主体系提供基础性的组织准备。二是人民政协有丰富的协商民主经验,政治协商的议题非常广泛,可以为在党的领导下在全社会开展广泛协商提供有力的实践支持。三是人民政协有比较成熟的协商议事规则,有比较完备的制度体系,可以为协商民主制度化建设提供坚实的制度基础。四是人民政协承继和秉持协商文化优良传统,适应时代发展新要求,形成了平等、宽容、友善的协商民主精神,可以为大力发展社会主义协商民主提供重要的精神引领。

深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性,发挥人民政协的桥梁纽带作用

“协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”,是党的十八届三中全会作出的基本定性。习近平总书记在讲话中围绕这一基本定性,深刻阐明了两点:一是坚持贯彻党的群众路线的极其重要性。首先是对于党紧紧依靠人民治国理政、管理社会的决定性意义,“无论是中国共产党执政,还是国家机关施政,都必须坚持贯彻群众路线,紧紧依靠人民”;其次是对于执政党和国家政权前途命运的决定性意义,党和国家事业的成功,靠的是始终保持同人民群众的血肉联系、代表最广大人民根本利益。如果脱离群众、失去人民拥护和支持,最终也会走向失败。二是党的群众路线与协商民主的内在联系。习近平总书记指出:“全心全意为人民服务,始终代表最广大人民根本利益,是我们能够实行和发展协商民主的重要前提和基础。”这句话的寓意很深。全心全意为人民服务的根本宗旨,决定了中国共产党要拜人民为师,视人民为主人,跟人民商量办事,有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好。中国共产党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益,决定了中国共产党能够以博大的胸怀广泛听取人民内部各方面的意见和建议,哪怕是尖锐的批评性意见。协商的过程是形成共识的过程,通过广泛听取意见和建议,广泛接受批评和监督,可以广泛达成决策和工作的最大共识,使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。协商的过程是整合利益的过程,通过在不同层次上广泛协商涉及人民群众切身利益的问题,畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道,促进社会公平正义,增进人民福祉,真正实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。习近平总书记强调:“要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念,真诚倾听群众呼声,真实反映群众愿望,真情关心群众疾苦。要坚持工作重心下移,深入实际、深入基层、深入群众,做到知民情、解民忧、纾民怨、暖民心,多干让人民满意的好事实事,充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性。”这是我们发展社会主义协商民主的根本要求。

承担协商治国的新使命,人民政协就要发挥好作为党联系群众的桥梁纽带作用。人民政协作为统一战线的组织、作为多党合作和政治协商的机构的性质定位,决定了人民政协以大团结大联合为重要特征,努力最大限度调动一切积极因素,团结一切可以团结的人,汇聚起共襄伟业的强大力量。人民政协在联系群众方面有自己的独特优势,这就是代表性强、联系面广、包容性大。习近平总书记在讲话中就人民政协的履职能力建设,提出了提高“四种能力”,即政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。特别是联系群众能力,与坚持贯彻党的群众路线关系最为直接。“要提高联系群众能力,创新群众工作方法,畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道,发挥好桥梁纽带作用。”人民政协发挥好桥梁纽带作用,有自己的特色,主要是三个方面:一是聚焦群众最为关切的问题,深入进行调查研究,积极反映社情民意,出实招、谋良策,使党和国家的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。二是积极宣传改革发展的大政方针,引导所联系群众支持和参与改革发展,正确对待新形势下改革发展带来的利益格局调整,为改革发展添助力、增合力。三是敢于讲真话、讲诤言,运用协商民主帮助解决人民要解决的问题,推动各项惠民生的改革发展举措落到实处。

切实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务,发挥人民政协作为专门协商机构的作用

“推进协商民主广泛多层制度化发展”,是党的十八届三中全会部署的战略任务。习近平总书记在讲话中围绕这一战略任务,对社会主义协商民主的长远发展作出了战略性的设计,主要是三个方面的考虑:一是“应该是实实在在的、而不是做样子的”,也就是要使协商民主成为真正有效的民主形式。协商就要真协商,就要坚持协商于决策之前和决策实施之中的重要原则。协商就要管用,就要从制度上保障协商成果落地。协商就要有广泛性,就要通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商。二是“应该是全方位的、而不是局限在某个方面的”,也就是要形成多样化的协商民主布局。为此,就要拓宽协商渠道,让党和政府、人大、政协、党派团体、基层组织、社会组织等都能承担起协商的责任来。就要丰富协商类型,特别是发挥政治协商对各类协商的牵引作用。就要建立健全协商方式,综合运用提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种方式,不断提高协商民主的科学性和实效性。三是“应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的”,也就是要建立起立体化的协商民主格局。涉及全国各族人民利益的事情,要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情,要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情,要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情,要在基层群众中广泛商量。鉴于涉及人民群众利益的大量决策和工作主要发生在基层,“要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商。”使协商民主真正扎根于肥沃的土壤,获得持久的生命力,相沿成习、蔚然成风。

承担协商治国的新使命,人民政协就要发挥作为专门协商机构的作用。虽然协商的渠道是多样的,但专门的协商机构只有一个,就是人民政协。这意味着人民政协要在发展协商民主中承担着更重要的责任。因此,习近平总书记在讲话中强调:“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿履行职能全过程”。人民政协首先要加强制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平;拓展协商内容、丰富协商形式,建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制,更加灵活、更为经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商;探索网络议政、远程协商等新形式,提高协商实效;努力营造既畅所欲言、各抒己见,又理性有度、合法依章的良好协商氛围等等。其次是配合支持其他协商渠道,共同构建程序合理、环节完整的当代中国协商民主体系。社会主义协商民主的大发展,单靠人民政协是不行的,但离开了人民政协更是不行的。人民政协应当有所作为、有更大的作为。

(作者系中央社会主义学院副院长、教授,北京市人民政协理论与实践研究会副会长)


协商民主及相关概念的辨析

牛旭光

中国政协网 2014-10-08    来源:人民政协报

 

协商民主是当前大家非常关注的话题。笔者认为,厘清相关概念以及概念与概念之间的关系,如协商民主与民主协商、民主协商与政治协商、政治协商与社会协商等,对于深入开展协商民主理论研究很有必要。笔者从1987年发表有关政治协商的文章以来,对相关问题略有关注,今不揣浅陋,试辨析一二。

协商民主与民主协商

“协商民主”和“民主协商”,无论从语义上还是从历史上,都是源自于“协商”。从语义上看,所谓协商,是指不同的行为主体为协调相互间的关系,共同商量以达成协议。协商存在于社会生活的各个领域,也广泛存在于政治生活特别是民主政治之中。这种协商体现在民主制度和国家治理形式上就是协商民主,这种议事方式本身就是民主协商。从历史上看,它产生于我们协商建国的过程中,体现在协商会议和协商制度建立后的发展历程中。早在1949616举行的新政治协商会议筹备会第一次全体会议上,周恩来就指出:“凡是重大的议案不只是在会场提出,事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式,只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的,协商这两个字非常好,就包括这个新民主的精神。”19541219日,毛泽东在同参加政协会议的部分党外人士座谈时也讲到,“各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”这里,虽然没有明确使用“协商民主”或“民主协商”的概念,但此“协商”所蕴涵的“协商民主”的思想和精神或所体现的“民主协商”的方式和作风,却是毫无疑义的。

“协商民主”在未提升到制度层面来理解和未进入我国政治领域的话语系统之前,与“民主协商”并没有严格的区分,换言之,二者曾是具有同等意义的概念。不过,在过去很长时间里,“协商民主”的概念用之甚少,“民主协商”的概念用之甚多,而且后者比前者用的也要早许多。例如,19755月,中央统战部组织一批爱国人士外出参观,周恩来在其请示报告中批示:“此类参观人员,如尚未与他们协商就突然宣布,似仍应分别约他们座谈一次,取得他们同意后再定,以示我们历来主张的民主协商精神。”“统战部同志请多采取这种工作方式,不要通知一下了事。”这一批示后来以《要坚持民主协商》为题收录在《周恩来统一战线文选》里,作为压轴的一篇。再如,1989年制定的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,规定中共同民主党派协商的第一种形式就是“中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会”。19933月,在全国政协八届一次会议上,李瑞环同志也有一段著名的论述,他说:“人民政协所实行的民主协商方式,有助于充分吸纳各民主党派的意见,使共产党的领导作用和民主党派的参政议政作用同时得到发挥;有助于拓宽人民群众发表意见的渠道,做到既尊重多数人的共同意愿又照顾少数人的合理要求;有助于在团结稳定的前提下发扬民主,在发扬民主的过程中巩固和发展团结稳定的政治局面。这种民主协商方式,是我国民主政治建设的一大创造,也是我国社会主义民主制度的一大特色、一大优势。”这里讲的“民主协商”,实际就是“协商民主”。

如果说,我们过去讲的“协商民主”或“民主协商”,较多地局限于统一战线和人民政协领域的话,那么,党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”的命题,则把协商民主提到了一个前所未有的高度,不仅“外延”上超越了原有的范围,而且实质上提升了一个层次。按照十八大精神,在我国社会主义协商民主架构中,人大有协商,政府有协商,政协有协商,党派团体有协商,基层民主也有协商。它们共同构成中国特色的协商民主。这种协商民主,其性质是社会主义的,其本质是人民民主。正是因为十八大给予协商民主的全新定位,亦使民主协商的内涵日渐确定和清晰,厘清“协商民主”与“民主协商”的关系也就显得必要了。那么,二者之间究竟是什么关系呢?要言之,协商民主是我国人民民主的重要形式,民主协商则是协商民主的一种具体表现形式;协商民主是我国民主政体中的一种制度安排,民主协商则是这种民主制度下的工作方式和作风;协商民主是相对于选举民主而言的,更多地强调民主的实质,民主协商则是针对于非民主的做法,更多地强调民主的过程。

民主协商与政治协商

有媒体表述:“民主协商即政治协商。中国共产党发扬社会主义民主和正确处理统一战线内部关系,实行互相监督的一种重要方式,也是实行中国共产党领导下的多党派长期合作的一种重要方法。”前面讲过,“协商民主”或“民主协商”过去较多地局限于统一战线和人民政协领域,在这个意义上作如是解释是没有问题的。比如,中央统战部发布的《2006年全国统一战线理论研究成果蓝皮书》就提出:“中国的协商民主以中国统一战线和政党制度为标志”;2007年国务院发布的《中国的政党制度》白皮书也提出:“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点。在中国,人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商,尽可能取得一致意见,是社会主义民主的两种重要形式。”但是,按照十八大提出“健全社会主义协商民主制度”的架构,上述解释就值得商榷了。

我认为,“民主协商”实际上有狭义和广义之分。狭义上,就是以前我们通常讲的统一战线和人民政协范围内的协商,这种协商是和“政治协商”相对应的。广义上,则是十八大提出的“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”导向下的更大范围的协商,其中最典型的就是基层民主协商,还有十八届三中全会提出的“社会协商”。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》就曾指出:在新的历史条件下,发展社会主义民主政治的“一个重要方面就是扩大各界人士有序的政治参与,拓宽社会利益表达渠道。”李君如也说,“协商民主的实质,就是要实现公民有序的政治参与。”不管是“扩大各界人士有序的政治参与”也好,还是“实现公民有序的政治参与”也好,其目标取向是显而易见的,就是不再局限于原有的范围,而是要把协商民主扩大到全社会。

这样一来,民主协商与政治协商的关系就清晰了。具体就政治协商而言,在我国现行政治体制中有两种类型,一种是中国共产党同各民主党派的政治协商,另一种是人民政协的政治协商。二者都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容,也都是协商民主的实现形式。在前一种协商中,共产党和各民主党派都是协商的主体;在后一种协商即政协的协商中,政协则不是协商的主体,而是一种协商的场所或者说组织形式,按照俞正声同志的话说就是“协商平台”,是由各党派、各团体和各族各界的人士在这个协商平台上进行协商。特别值得一提的是,政协第十二届全国委员会创设的双周协商座谈会,不仅已成为人民政协协商民主的一个非常重要的形式,同时也是我国社会主义协商民主的一个颇有实效的创新实践。

政治协商与社会协商

“政治协商”是个老词,上面已讲了很多。“社会协商”是个不太老的词,大家相对陌生些。1987年党的十三大的时候曾提出建立“社会协商对话”制度,并把它作为政治体制改革的内容。随着构建“和谐社会”的现实需求和协商民主研究的深入开展,这个概念又重新出现在人们的视野中。在我国,随着改革开放的深入和市场经济的发展,经济成分、组织形式、就业方式、生活方式日益多样,不同阶层、不同群体、不同行业、不同地域间的矛盾错综复杂,各种利益诉求和公民参与意识与日俱增,通过协商、对话、沟通的办法协调关系、化解矛盾、实现和谐,比以往任何时候都显得迫切和重要。为此,几年前中央就提出要“妥善处理不同利益群体关系”,“增强社会和谐基础”,“正确处理新形势下的人民内部矛盾,畅通诉求渠道,完善社会利益协调和社会纠纷调处机制”等,而协商民主的研究正好为此提供了某种理论支撑。十八大后再次把“社会协商”提上改革日程、纳入协商民主体系,也就成为顺理成章的事了。

十八届三中全会《决定》明确提出要“在全社会开展广泛协商”,要拓宽“基层组织、社会组织的协商渠道”,“开展形式多样的基层民主协商,推进基层协商制度化”等。这就既超越了我们传统的“政治协商”,也不是简单地恢复过去的“社会协商对话”,而是赋予了更广阔内涵的社会协商。俞正声同志在上海工作期间时就提出:在社会管理和社会建设方面,我们必须更多地引入协商民主的方法,更加积极地探索协商民主的新形式、新路径,虚心听取各方意见,平等地进行讨论,努力做到“有差异不扩大、有矛盾不对抗、有分歧不纷争”。还提出“要大力推进基层民主自治,大力推进政务公开、协商求同,不断地以真正的公开、真诚的协商赢得社会公众的信任、理解和支持。”虽然这是在几年前讲的,但今天看,又何尝不是对“社会协商”的一种透彻的诠释!

那么,“政治协商”与“社会协商”究竟是什么关系呢?我认为,首先从二者的联系看,“政治协商”和“社会协商”都是我国协商民主体系的组成部分,都是我国政治体制运行的重要内容,二者在内容上也是相互渗透、相互影响的。其次从它们的区别看,“政治协商”的活动范围主要是在各党派团体和社会各方面的代表人士之间进行,“社会协商”则可以涵盖全部社会层面,不仅领导机关与群众之间、政府部门与群众之间,而且社区内群众与群众之间都可以进行协商;“政治协商”主要是就国家大政方针和群众生活重大问题进行协商讨论,“社会协商”则主要是就一定领域、一定范围群众关心的热点问题和某些局部问题开展协商;“政治协商”的形式主要是人民政协的各种会议以及中共与各民主党派及党外人士的各种座谈会等,“社会协商”则具有更为灵活、广泛的形式,如听证会、咨询会、恳谈会等;“政治协商”着重于政治性或党派性,毛泽东就指出政协“是各党派的协商机关,是党派性的机关”,“社会协商”则着重于社会性、群众性,着重处理和协调各种不同的社会利益和矛盾;“政治协商”的主体一般不是利益相关方,如政协提案就明确要求不能涉及具体利益,“社会协商”则往往涉及各协商方的切身利益,通过协商解决利益诉求。

当然,“政治协商”与“社会协商”也不是截然分开的,比如深圳市政协今年推出的“委员议事厅”活动,把人民政协协商民主的平台搬到市民中间。参加活动的有政协委员、专家学者、相关政府部门人员和市民群众等。议题从雾霾问题、垃圾分类问题、小升初的公平性问题到养老问题、义务教育均衡发展问题、医患关系问题和建设新型社区服务中心问题等,都是民众普遍关心的社会热点,都是很“接地气”的。再比如广州市政协和人民微博联合推出的“广州市政协委员微博议政平台”,把政协委员和社会各阶层的群众融合到了一起,在一个新的平台上协商讨论问题。这和深圳的“委员议事厅”一样,实际上都打破了“政治协商”与“社会协商”的界限,“政治协商”里有“社会协商”的成分,“社会协商”里有“政治协商”的因素。

由于对协商民主的研究总体上说还处于初始阶段,因此我的上述看法当然都还是初步的和粗浅的,见仁见智,我们无疑应当在今后的研究中逐步改正之、完善之。

(作者系中共中央办公厅副部长级干部、中国人民政协理论研究会常务理事)