根据市委批转的《市政协2009年工作要点》安排，在市政府的高度重视和卫生等部门的积极配合下，2009年7月，张昔林副主席带领市政协专题调研组，开展了加快我市农村卫生服务体系建设专题调研。调研组先后召开了专题培训和情况通报会，察看了县区医院、部分乡镇卫生院和村卫生室，学习考察了绍兴、镇江两市卫生服务体系建设工作先进经验，多次召集市有关部门、县区政府及各级卫生服务机构有关负责人和部分政协委员，围绕调研课题进行座谈研究。在此基础上，形成《关于加快我市农村卫生服务体系建设的调研报告》如下：
一、农村卫生服务体系基本情况以及近年来建设取得的成效
我市下辖三区一县，19个乡镇，240个行政村，农村人口64.5万人。全市有县级医院2所、中医院1所，中心卫生院7所、防治结合型卫生院15所（其中非建制卫生院3所），村卫生室212个。当涂县、各区均设有疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健机构。全市乡镇卫生院共有医务人员794人，其中在编医务人员441人；共有村医752人。
近年来，我市以加强农村卫生服务体系建设为重点，以提高卫生和医疗服务水平为目标，积极推进基本医疗、疾病预防控制、妇幼保健和健康教育服务工作，农村医疗卫生事业得到较快发展。
（一）农村卫生服务基础设施建设取得明显进展。2007年前，全市乡镇卫生院有近30%的医疗用房是危房，村卫生室基本上是一间旧房，条件普遍很差。2007年以来，随着省、市这方面民生工程的实施，我市不断加大对农村卫生工作的投入，农村卫生基础设施建设取得显著成效。两年来，累计投入资金6300多万元，先后改造和建成标准化乡镇卫生院18所和120平方米标准化村卫生室131所，分别占总数的82%和62%，农村卫生服务体系健全率达100%。县级医疗卫生机构改扩建步伐明显加快，农村三级卫生服务网络的基本医疗和公共服务能力明显提高。
（二）农村卫生管理体制改革正在积极推进。自2007年乡镇卫生院管理体制上划以来，我市在推进乡村卫生机构一体化管理方面取得积极成效。县区卫生部门先后对15所乡镇卫生院实施了收支两条线管理，对18所村卫生室负责人进行了公开招考，院室长负责制和绩效考核制度初步建立。随着卫生基础设施的明显改善，以机构设置、药品采购、人员调配、业务管理“四统一”为主要内容的乡村卫生一体化管理的试点积极推进。
（三）农村公共卫生服务不断改善。在全市范围内建立起重大疫情应急处置机制和传染性疾病网络直报系统。全面落实国家关于扩大儿童免疫规划的部署,全市常住儿童接种率稳定在98%以上。卫生监督工作量化分级管理覆盖率达100%。对农村孕产妇和3岁以下儿童实施了系统管理，免费婚前医学检查制度全面建立，孕产妇住院分娩率达98%以上。以改水、改厕和消除病媒生物为主要内容的农村爱国卫生运动扎实开展，农村生产生活环境得到改善。我市先后荣获省“爱婴市”、中国水环境治理优秀范例城市等称号。
（四）农民医疗保障率先实现全覆盖。2004年11月和2005年5月，我市先后启动了当涂县和市辖区新农合制度，并不断总结经验，完善政策，提高水平。2008年全市参合农民达64.3万人，参合率为99.7%，高出全省平均水平6.3个百分点；有3.6万人次享受了农村合作医疗住院补偿，补偿金额达5231万元。2009年元月1日，我市又将市辖区农民纳入城镇居民医疗保险范围，城乡居民医疗保险一体化取得率先突破。
二、农村卫生服务体系建设中存在的主要问题
（一）统筹城乡卫生事业发展的力度不够。长期以来，特别是九十年代中期农村卫生院下放乡镇管理的十多年来，卫生工作重城市轻农村的倾向突出，农村卫生服务体系建设没有得到应有的重视，欠帐较多、发展滞后，城乡医疗条件差距拉大，与经济发展不相协调，与农民生活质量提高对健康的需求不相适应。加快实现城乡医疗卫生一体化发展、基本医疗服务均等化目标的重要性和紧迫性的认识有待进一步提高。
（二）农村卫生事业缺乏正常的投入机制。由于长期以来未能明确和实行政府主导的投入机制，县区财政只是差额拨付在编人员的人头费，卫生院、卫生室自身无钱投入，致使农村卫生服务体系建设资金没有来源。近三年来，市级每年安排200万元专项资金用于农村卫生基础设施建设，县区也加大了投入力度，但实际支出远大于财政投资标准，每个标准化卫生室平均缺口5万元以上。目前，镇、村已经形成2800余万元的欠帐，全面完成乡镇卫生院、村卫生室的标准化改造还将有1000万元的资金缺口。
（三）农村卫生队伍建设问题突出。首先是卫生队伍人员不足。我市乡镇卫生院自1997年至今没有核编并冻结了入编，在编人员只出不进，自然减员后也没有补充，卫生骨干队伍逐年萎缩。去年我市农村每千人拥有医务人员数为2.1人，与同期全国每千人拥有2.5名医务人员的平均水平存在差距。其次是卫生队伍结构不合理。主要是新的人才进不来，培训工作跟不上，农村卫生专业人员的技术素质偏低。全市乡镇卫生院人员中高、中、初级职称结构为1:10:102，乡镇卫生院大专以上学历人员仅占38.3%，乡村两级卫生技术人员取得执业资格的仅占总人数的32.6%。第三是卫生队伍不稳定。由于聘用人员待遇较低，高校毕业生很少有人愿意去农村工作，招募的人员期满或取得执业资格后陆续跳槽，农村卫生专业人才青黄不接的矛盾日益突出。超龄村医的养老保障问题急需得到解决。
（四）农村卫生服务机构体制机制不健全。农村卫生一体化覆盖率有待进一步提高，卫生机构参与市场竞争的意识和能力还不强。由于区位条件、技术水平、服务人口和经营管理等多方面因素的差异，卫生机构运营不平衡情况加剧，我市乡镇卫生院和村卫生室经营状况基本呈三分之一盈余、三分之一保本、三分之一亏损的格局。运营状况较差的卫生院和卫生室病员少，经济效益低，难以维持
正常运转。
三、加快我市农村卫生服务体系建设的几点建议
农村卫生服务体系建设是事关率先全面达小康战略目标能否如期实现的民生工程。当前，适逢加快农村卫生服务体系建设难得的历史机遇，中央有政策，省市有部署，基层有动力。我们要以深化医改精神为指导，以进一步加快农村三级卫生服务体系建设为突破口，全面提高农村卫生服务能力和水平，努力实现城乡基本卫生服务均等化。为此，提出如下建议：
（一）进一步加大农村卫生工作力度，统筹城乡卫生服务体系一体化发展。一是进一步加强领导。各级党委政府都应牢固树立城乡统筹发展的理念，把加快农村卫生事业发展摆在更加突出的位置上，认真谋划、周密部署，落实措施、强力推进。市委市政府每年集中研究1-2次农村卫生工作，解决农村卫生工作中存在的突出问题。二是进一步明确工作责任。农村公共医疗卫生机构必须坚持政府主导和政府投入为主，在农村卫生院上划县区管理的情况下，有必要强化县、区政府对农村卫生服务体系建设的直接责任，进一步明确和优化农村卫生机构的管理体制，强化目标考核。三是进一步落实帮扶措施。完善和制定资金投入、人才引进等切实可行的政策措施，结合落实新农村建设的帮扶工作，调动各种积极因素，加大城市对农村卫生服务体系建设的支持力度。
（二）建立健全投入机制，为农村卫生事业发展提供稳定的资金保障。关键是加快建立政府主导的多元投入机制，在积极争取中央和省专项资金支持的基础上，市级财政逐年加大转移支付力度并调整支出结构，县区财政逐年增加预算安排，不断提高农村卫生事业占整个财政支出的比重，彻底改变长期以来农村卫生机构只能保生存、无力求发展的局面。当前，关键是认真落实中央和省深化医改的精神，尽快按要求落实农村人均公共卫生经费，并将村医公共卫生、培训补助费及时足额拨付到位。继续加快推进乡镇卫生院、村卫生室特别是中心镇卫生院和中心村卫生室的标准化改造，剩下的改造工程大都集中在条件相对较差的镇和村，建设任务十分繁重，应尽快研究解决已建工程资金拖欠和新建工程的资金缺口问题，确保2011年前全面完成212所村卫生室、22所乡镇卫生院标准化改造任务。
（三）采取切实有效措施，加强农村卫生队伍建设。目前，我市农村卫生队伍的现状与需要存在很大差距，必须下决心尽快缓解农村卫生专业人才紧缺的矛盾。一是尽快核定编制。根据服务人口规模、功能定位和卫生行业标准，重新核定乡镇卫生院的事业编制，研究建立正常的进人机制，为核定财政经费预算提供依据。二是大力引进医科大学生和卫生专业人才到农村工作。研究制定引进人才、留住人才的政策措施。凡愿意在农村工作五年以上的高校医学本科生，取得执业医师资格，经考核合格，给予入编，并由财政代偿学费和助学贷款，合同期内不得调离。推行全员聘任制和绩效工资制，并将新聘人员纳入社会保障。三是提高对口支援的工作实效。认真落实城市二级以上医院对口支援乡镇卫生院的举措，研究制定退休卫生技术人员到乡镇卫生院工作、城市医疗人员到农村挂职的具体办法。加强农村卫生专业人员的在职培训，充分发挥县级以上医院的培训基地作用，促进农村卫生队伍整体素质的提高。尽快研究解决超龄村医的养老保障问题。
（四）深化医疗卫生体制改革，促进农村卫生事业持续健康发展。一是进一步明确农村卫生机构的功能定位。以新一轮深化医改为契机，进一步明确农村卫生机构的基本医疗和公共服务双重职能，按照不同区位、不同医院职能各有侧重的原则，加大农村卫生资源整合力度，加强农村三级卫生服务网络的规划指导，加速形成卫生资源分布均衡、布局合理的格局。二是加快转变基层卫生机构的运行机制。全面推行院室长负责制和任期目标责任制，继续推进乡镇卫生院收支两条线管理，根据标准化卫生院室基建进度同步推进乡村卫生一体化管理。探索开展村卫生室首诊试点，加快建立乡镇卫生院与上级医院双向转诊制度。三是积极引进市场机制参与农村卫生事业的改革与发展。鼓励和支持民办医疗机构加快发展，在确保医疗卫生事业政府主导的前提下，充分发挥市场机制的作用，吸引社会资金发展医疗卫生，加速形成多元化办医格局。切实加强对农村医疗市场的监管，严厉打击非法行医，规范农村医疗市场秩序。发掘保护中医、中药和传统医术。农村卫生机构特别是非建制卫生院要抢抓深化医改政策机遇，进一步强化服务意识，拓宽服务内容，规范诊疗行为，提高服务质量，在农村基本医疗和公共卫生事业中发挥应有作用。